經濟發展難渡深水區 清朝全面改革如何走入泥潭

康熙要維持官場安定團結的政治局面，改革的“硬骨頭”就只好留給下一任領導核心雍正來處理。但雍正皇帝的一系列改革，多是應急式的維穩措施，通過在原則上的退讓和技巧上的更新，起到了短時強心針的作用，卻為今後埋下了巨大的隱患。大清王朝迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

1712年4月4日，農曆二月二十九日，清明節。

康熙皇帝即位已51年，而離大清國定都北京已經68年了。朱元璋的那句可怕咒語——“胡人自古無百年運”，應該越來越強烈地縈繞在康熙的心頭。此前那個成功入主中原的“胡人”朝代元朝，在中原僅僅生存了97年。留給大清國突破歷史宿命的時間，只剩下短短的32年了。

形勢並不樂觀。在看似海清河晏的盛世背後，危機重重：土地兼併嚴重，流民氾濫，這不僅造成了國家稅收的大量流失，也成為嚴重的不安定因素。

這一天，康熙宣佈了一個前無古人的決定：永不加賦！

“永不加賦”

“永不加賦”這一千古仁政，在推行的初期效果並不好，甚至在官僚體系的運作之後，走向了反面，仁政成為苛政。

清晨，康熙召開了一次由大學士和六部九卿參加的中央全會。

康熙明確宣佈“永不加賦”，即以“現今”的人丁數為徵收錢糧的上限，此後即便人口增加，國家也不再加收人頭稅。

此時的大清國，已經進入了經濟增長、社會進步的好時光。但是，盛世之下的隱憂是，官方所能掌握的“丁口數”，即便在康熙宣佈“永不加賦”的時候，也只有區區2034萬。大量的人口，為了逃避繁重的賦稅，選擇了成為“黑人”，沒有申報戶口。而在經濟大發展的時期，這些“黑人”卻只能打“黑工”，甚至都不敢去開荒——開荒就意味著要與繁雜的苛捐雜稅對接。

於是，一個弔詭的現象出現了：一方面，是大量的土地乏人耕種，另一方面，是大量的“失地”兼“失戶”農民成為“黑人”。在土地兼併中形成的一小群既得利益集團，卻同時享受著土地兼併和“黑工”廉價勞動力的優勢，並且因為其自身家庭人數稀少，而承擔著與其資產規模並不相稱的較低稅賦，並因此而拉低了整體的財政收入。這對於一個政權而言，是個巨大的風險。經過多年的積累，已經有了一定家底的康熙，決心解決這個問題。

自此，“永不加賦”這場減輕農民負擔的大運動，掀開了序幕。

與大清官方的自我表揚不同的是，“永不加賦”這一千古仁政，在推行的初期效果並不好，甚至在官僚體系的運作之後，走向了反面，仁政成為苛政。

造成異化的原因，首先是其可操作性的問題。“永不加賦”的定額稅，要層層分攤，最後具體落實到每家每戶。作為“分子”的稅賦是固定的，但是，作為“分母”的人丁數卻是變動的，這就造成了操作層面的巨大成本和變數，這為地方胥吏們提供了巨大的尋租空間。

體制內的改革者們，將矛頭指向“以田為經，以丁為緯”、同時徵收田賦和丁稅的雙軌徵收制，提出了“攤丁入畝”的思路。

攤丁入畝

雍正接手的攤子，表面光鮮，內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作，到了雍正手裡，都成了無法迴避的“硬骨頭”。

康熙皇帝卻還是有相當顧慮。

畢竟，這樣的改革，動的是地主們的乳酪，他們田多丁少，本來承擔的丁稅就很低，而其中不少人又有“功名”在身，享受“國家幹部”待遇，無需服任何徭役，一旦“攤丁入畝”，一方面他們的稅賦比重將大大提高，另一方面等於他們將用貨幣化的方式承擔國家的徭役。要動這塊乳酪，當然要慎而又慎。

康熙55年，康熙低調同意了廣東的試點要求，“準廣東所屬丁銀，就各州縣地畝攤徵，每地銀一兩攤丁銀一錢六釐四毫不等。”隨後又加上了四川，“田載丁而輸納，丁隨田而買賣。”

兩省的試點相當成功，“公私稱便”，但直到康熙駕崩，“攤丁入畝”還依然停留在試點階段，他把這個任務留給了下一任的領導核心雍正皇帝。

雍正接手的攤子，表面光鮮，內裡腐爛。康熙延宕下來的很多工作，到了雍正手裡，都成了無法迴避的“硬骨頭”，甚至時不我待的“急難險重”。

登基之初(雍正元年，1723年)，對於是否推行及何時推行“攤丁入畝”，雍正皇帝依然相當猶豫。直隸巡撫李維鈞奏請在天子腳下先行推行，雍正的答覆是：“此事尚可少緩，更張成例，似宜於豐年暇豫、民安物阜之時，以便熟籌利弊，期盡善盡美之效。”(《雍正朝實錄》)

但是，他還是將奏摺下發戶部，要求戶部拿出意見。戶部經討論後，贊同直隸的想法，建議中央“應如所請”。

自此，直隸確定自次年(1724年)起開始推行“攤丁入畝”。榜樣的力量是無窮的，直隸做出表率後，各省紛紛仿效，至雍正十三年，直隸、福建、山東、河南、浙江、陝西、雲南、江蘇、安徽、江西、湖南、廣西、湖北等13個行省基本上實行了“攤丁入畝”。以康熙五十年為基數確定的全國人丁數(2460萬)和全國丁銀數(335萬餘兩)，都固定下來，基本被攤入了各地的田賦中，“地丁合一”，一體“輸納徵解”。

將人頭稅和土地稅合二為一的“攤丁入畝”，“因田起丁，田多則丁多，田少則丁少”，最大的受益者是農村的無田貧農及城市平民，他們因此擺脫了徭役。流民終於大幅度地減少，一種大維穩的格局逐漸實現。

人口的迅猛增長，是這種維穩格局的第一產物。

還有一個階層在無意當中成為受益者——那就是城市的中產階層。這個富而不貴的階層，之前也必須承擔徭役，而如今因為沒有田產，正變得一身輕。這當然是一種新的不平衡，不過在大維穩的格局下，實在無關大局。

農村的縉紳大戶，則成了這一改革的成本承擔者。“攤丁入畝”打破了此前賦稅負擔的階級界限，“無論紳衿富戶，不分等則，一例輸將”。而之前，縉紳及有秀才、舉人等功名的人，享受國家幹部待遇，無需服徭役或繳納丁稅。而改革之後，“幹部”們能夠享受的特權，只是豁免地丁以外的其他雜差，而他們繳納的新地租中，包含了此前他們無需負擔的丁銀，這等於是他們用貨幣方式開始承擔徭役。

“攤丁入畝”簡化了稅則，更為有效地保障了財政收入，之前因恐懼於賦稅而隱匿的人口，日漸浮出水面。新制度下，稅收只與土地掛鉤，與人口無關，此前徵收難度相當大的丁稅，被捆綁進了不可移動和隱匿的土地稅，這大大提高了政府的徵收效率，各地財政收入有不同程度的“溢額”情況。

“攤丁入畝”後，政府不能再下民間攤派徭役，轉而到市場上購買勞動力，推行“僱役制”，這在一定程度上為失地農民提供了再就業機會，並推動了勞動力市場的興起。

下有對策

只要嗓門大，政府就能聽進去。群體性事件，成為不同的利益集團示威的工具。

哪裡有壓迫，哪裡就會有反抗。地主們也是如此。

承擔了更多賦稅的農村富戶們，試圖用群體性事件給政府施壓。雍正四年(1726年)八月，浙江某地，“田多丁少”的富戶們“蠱惑百餘人，齊集巡撫衙門喊叫，攔阻攤丁”，政府官員不知是真被嚇壞了，還是半推半就，還真同意暫緩推行“攤丁入畝”。但是，這樣一來，又刺激了“田少丁多”、人數更大的那個人群，他們見政府既然吃這套，便也如法炮製，“聚集鄉民圍轅吵鬧更甚”。果然，只要嗓門大，政府就能聽進去。群體性事件，成為不同的利益集團示威的工具。在這種環境下，官員如果沒有定見和魄力，不習慣於直面民眾間的利益衝突，其執政能力和執行能力都將面臨艱難的考驗和煎熬。

改革是利益的調整，幾家歡樂幾家愁。“攤丁入畝”後的一些衝突，起因就是各地改革前後賦稅壓力發生了戲劇性的變化。比如湖北鍾祥縣，一直是田多丁少，如果以本縣為單位“攤丁入畝”，賦稅的增量並不多。問題是，湖北實行的是全省均攤，這樣一來，自身田多丁少的鐘祥縣，分攤到的丁銀就大大增加了，從之前的每年2430兩，猛增了3586兩，足足翻了一倍多。鬱悶的當地農民紛紛在城東的武當宮集會“散步”，這本需要官府說服解勸，哪知道知縣王世經也是個蠻幹的人，火上澆油，直接動用警力驅散，結果導致流血衝突，集會的民眾居然落水淹死100多人，釀成了轟動全國的大案。

其實，嚴格地說，這類還稱不上是對“攤丁入畝”的抵制或反抗。興一利必有一弊、治一經必損一經，改革所帶來的利益調整，幾乎必然伴隨著類似的利益衝突，難以出現人人盡開顏的皆大歡喜局面。

上有政策，下有對策。農村富戶們在醒過神來之後，立即有了應對之策，那就是將他們肩頭增加的負擔，再轉嫁給租佃戶們。而對於無地農民而言，能跳出農門成為手工業者或工商業者的，畢竟還是少數，大多數人只能通過種地維生，需要租佃田地。這群位於食物鏈最底層的人群，最終只能承擔起那些增加出來的成本。

“合理”貪腐

八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前，突然變得軟弱無力，他們能夠征服中原，卻無法征服貪慾。

在推行“攤丁入畝”的同時，雍正皇帝還有另一項大力推行的改革，那就是“耗羨歸公”。

不能讓國家吃虧，這在中國社會一貫都是最大的理由。但是，問題在於，“耗羨”究竟按多大的比例抽取，法無定文，也沒有聽證會聽取民眾的意見，完全由具體負責的官員自行決定。這種巨大的彈性，成為尋租的最好工具。儘管清初對這項明代的苛政、暴政報以絕對的警惕，但八旗兵的軍刀在這種糖衣炮彈面前，突然變得軟弱無力，他們能夠征服中原，卻無法征服貪慾。

以徵收“耗羨”為主的橫徵私派，已經成為大清官場的常態，康熙皇帝對此心知肚明：“地方官吏諂媚上官，苛派百姓，總督，巡撫，司道，又轉而饋送在京大臣”(《康熙朝實錄》)。但是，他也只能在口頭上三令五申，實際上卻無能為力。

康熙的無奈寬容，是因為他知道，“耗羨”背後的橫徵暴斂，除了官員們的修養問題之外，還的確有不得已的因素——體制的問題。

大清國的財政體制，其“一箇中心”就是中央集權，“兩個基本點”則是依靠“起運存留”的中央地方分稅，及依靠“奏銷”的預決算制度。

所謂“起運、存留”，接近於如今的“國稅”“地稅”之分。康熙中葉之前，中央幾乎壟斷了全部財政收入，“存留”的比例極低。康熙中葉之後，略有提升，直到道光年間，地方“存留”的比例也依然低於25%，財權完全集中在中央。地方要動用財政經費，必須申請。這種過於剛性的“計劃經濟”財政，極容易陷入“一收就死，一放就亂”的兩難處境。

而“奏銷”的預決算核銷制度，則要求地方政府按春秋兩季或年度，逐級上報財政收支，逐級承擔領導責任。中央財政部門(“戶部”)根據“例”與“案”(歷年中央所頒佈的財政法規和各省應遵行的收支標準)，對各省報表進行稽核，符合要求的准予報銷，不符合要求的，則退回重做，發現問題的，則對相關官員予以政紀乃至刑事處分，掌控極其嚴格。

這種典型的“強幹弱枝”體制下，中央財政一頭獨大，地方財政幾乎被忽略。這帶來一個嚴重的後果，就是地方經濟和社會發展的所需資金，以及地方官員的辦公經費，沒有納入中央財政的預算，必須就地自籌。這成為地方官員“橫徵私派”的最大理由，並且是堂皇的理由。

此外，清沿明制，官員實行低薪制度，如果不通過擦邊球搞點創收，官員們別說開展工作，即便溫飽都成問題。而無民可刮的中央機關幹部，則通過手中權力與地方幹部勾兌分潤，整個官僚機器因此而成為依靠灰色和黑色收入驅動的機器。

對此，康熙皇帝只能“難得糊塗”。當時的川陝總督年羹堯，鑑於徵收耗羨的亂象，提出應將其制度化，實行“火耗歸公”，明收明補，但康熙皇帝寧願維持潛規則狀態。

因此，徵收耗羨成為大清官場上下預設的潛規則，一邊全國上下身體力行，一邊卻列為敏感詞不能說破。對於高層的裝聾作啞，乾隆後來總結為兩句話：“不敗露則苟免，既敗露則應問”。官員們只要不太過分，沒人舉報，沒有“敗露”，也就聽之任之了。或許，領導幹部們集體參與這種公開的違紀行為，也為上峰提供了一個隨時可以動用的把柄，反而有利於形成幹部隊伍的凝聚力——開個貪腐的口子，這或許也是帝王之術的一部分？

問題是，這種潛規則通過官僚體制的層層放大，最後成為小民的不可承受之重， “州縣有千金通融，則胥役得乘而牟萬金之利;督撫有萬金之通融，州縣得乘而牟十萬之利”。面對這種“被默許”的腐敗，如反腐，則等於自絕於官僚體系;如繼續下去，則遲早官逼民反要亡國。

康熙要維持官場安定團結的政治局面，對此裝傻，膿包就只好留給下一任領導核心雍正來處理。

“耗羨歸公”

在無奈的現實面前，雍正不得不接受“耗羨”長期存在的現實，不再幻想著將其禁絕。

對於徵收“耗羨”，雍正最初的政治表態也是堅決反對的。雍正元年正月七年級，在他釋出的一連串施政綱領中，就明確抨擊“今州縣火耗任意加增，視為成例，民何以堪乎！嗣後斷宜禁止”。但是，說歸說，做歸做，如同康熙一樣，在無奈的現實面前，雍正不得不接受“耗羨”長期存在的現實，不再幻想著將其禁絕，退而求其次，思考如何將其對政權的殺傷性減少到最低限度。

“耗羨歸公”是首選項。畢竟，對於一個政權來說，將桌面下的弊政堂皇地端上桌面，這並非體面的事情。既然是弊政，而且是一時無法克服的弊政，雍正就採用了現實的做法：根據雍正的思路，“耗羨歸公”就是將耗羨的徵收從暗變明，由省為單位統一管理，實行收支兩條線，嚴防坐支，因此可將其納入官方監管體系，實行陽光收費和陽光開支;“耗羨”的用途，一半左右作為官員的養廉銀，彌補“逼官做賊”的體制漏洞，其餘的則全部補充到各地的辦公經費。

雍正二年(1724年)七月，雍正皇帝下旨，全面推廣“耗羨歸公”及養廉銀製度。

“耗羨歸公”後，其作用立即顯現。

首先是各地火耗的徵收比率大幅度下降。收支兩條線，收來的耗羨要全部上繳，而養廉銀則按職位和缺份定額化，耗羨從官員們的“私營經濟”變成了“集體經濟”，他們橫徵暴斂的積極性就大為消退。

其次，官員們的養廉銀，往往十數倍、數十倍於年薪，有的崗位的“市盈率”甚至達到了驚人的130多倍。這種世所罕見的超級“胡蘿蔔”，再加上雍正本人對貪腐行為嚴厲打擊的“超級大棒”，這也在一定程度上降低了官員們斂財的慾望。

第三，耗羨歸公後，大大充實了幾乎空虛的地方辦公經費，地方官們要做政績，手中有了資本。

這一改革，真正的要害在於養廉銀的設立，令官員們的切身利益與此項改革息息相關。正因為整個官僚體制成為這一改革的第一受益人，這項改革所受到的阻力，遠遠低於“攤丁入畝”。從某種程度來說，這場改革是一次對官員的“贖買”，通過對官員們“灰色收入”的體制性“漂白”，換取官員們對規則和體制的尊重。

積重難返

大清王朝，則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

養廉銀最初的發放物件，是地方官員，京官則因為薪水之外還能領取各種津貼，而不在此列。但隨著外官之收益激增，京官真成了“窮京官”，他們無法直接取之於民，卻是管官之官，靠山吃山，也通過收取外官饋遺的方式從中分潤。手頭寬裕了的外官們，為了維持自家地位，亦需朝中有人，至少不可有敵。每遇時節，外官必贈京官財物，夏季謂之冰敬，冬季則謂之炭敬，吉，凶，慶，吊無不贈遺。官場的送禮藝術，日漸發達。

到乾隆朝，不僅京官，甚至軍隊也開始養廉銀，由財政補貼。但是，雨露均沾下，厚祿卻開始更難養廉。一則因養廉銀之肥瘦因地、因職而不均，難免得隴望蜀。得不到“蜀”的，雖然手裡拿著“隴”，也還是覺得自家吃虧，要從百姓頭上打主意，填平這“隴”“蜀”之間鴻溝。二則因養廉銀已成分內應得之財，在其位，得其銀，與德能勤績無關，喪失了原本“獎廉懲貪”之功效。三則因為承平日久，上下和煦，官員不再畏刑。

早在雍正批准“耗羨歸公”前，他最擔心的，就是“耗羨歸公”之後，官員們仍會想出別的辦法和名目，徵收更多的民脂民膏。他的擔心不久就變成了現實，隨著“耗羨漸同正項”，“州縣貪員，重新徵收，於耗羨之外又增耗羨，養廉之中又私取養廉。”乾隆年間，各地徵收苛捐雜稅、甚至直接以耗羨名義徵收，收取各種陋規的情況，日益嚴峻。高額的養廉銀，已經難以打動領導幹部們的心了，他們需要更多的銀子。自乾隆朝開始，至嘉道鹹(嘉慶，道光，咸豐)間，吏治日覆敗壞。京官吃外官，大官吃小官，小官吃小吏，小吏吃百姓，胃口越吃越大。已經被“整合”到“耗羨”中的各種苛捐雜稅，紛紛重出江湖，“攤丁入畝”和“耗羨歸公”兩項改革，自此都走入了泥潭。

“耗羨之外又增耗羨，養廉之中又取養廉”，這恰恰是明末清初大思想家黃宗羲所總結的“積累莫返之害”。這條被後人稱為“黃宗羲定律”，說的正是歷史上每一次稅費改革，將龐雜的稅費合一，同時下令嚴禁其他徵收，的確能在短期內達到“向來叢弊為之一清”的效果，但不久就會反彈，那些已經被吸納進單一稅中的苛捐雜費，將獲得重生，再度設立，結果導致實際稅費負擔不斷推向新高。

史學家用公式，按年代順序分析了歷史上幾次著名稅改，形象地闡述了“黃宗羲定律”：

兩稅法=租庸調+雜派

王安石免役錢法=兩稅法+雜派 =租庸調+雜派+雜派

一條鞭法=王安石稅法+雜派 =兩稅法+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派

倪元璐稅法=一條鞭法+雜派=王安石稅法+雜派+雜派 =兩稅法+雜派+雜派+雜派 =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派

地丁合一=倪元璐稅法+雜派=…… =租庸調+雜派+雜派+雜派+雜派+雜派

得出的公式是：bn=a+nx。bn為經過n次改制之後的新稅額，a為原始稅額，x為雜派，n為改制次數(王家範、謝天佑《中國封建社會農業經濟結構試析》)。以簡化和統一稅費為方式的改革，最後無一例外都是獲得了更復雜和更高額的稅費。

雍正新政所推行的主要措施，“攤丁入畝”和“耗羨歸公”，雙雙掉進了這個可怕的“黃宗羲定律”之中。大清王朝，則迎來了更為腐敗、更為貪婪、當然也更為危險的新時代。

疾風暴雨般的雍正改革，推出的多是應急式的維穩措施，通過在原則上的退讓和技巧上的更新，起到了短時強心針的作用，卻為今後埋下了巨大的隱患。本以為是打造和諧社會的心臟手術，卻無非是一次保質期並不長久的整容手術……